Ochrona danych osobowych a dostęp do informacji publicznej

Documents with binder clips close up

Uchwalenie w polskim porządku prawnym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) było niejako konsekwencją obowiązywania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

W sytuacji, gdy próby uzyskania informacji spotykały się ze zdecydowanąodmową ze strony podmiotów, które nimi dysponowały, uzasadnianą właśnie przepisami ustawy o ochronie danych osobowych – przy czym, na co należy zwrócić uwagę – często nadużywanej i niewłaściwie interpretowanej, konieczna była regulacja, która każdemu gwarantowałaby prawo do uzyskania informacji o istotnym znaczeniu dla obywateli, zakreślając jednocześnie w sposób czytelny ramy prawne obowiązku informacyjnego i zasady dostępu do informacji.

Regulacją tą w założeniach miała być właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednakże już w pierwszym okresie jej obowiązywania dało się zauważyć, iż jej stosowanie w praktyce nastręcza poważne trudności. Okazało się bowiem, iż przepisy tejże ustawy są nieprecyzyjne, zaś mnogość ogólnych pojęć w odniesieniu do podstawowych jej elementów – tj. zakresu podmiotowego i przedmiotowego, powoduje duże możliwości interpretacyjne. W szczególności, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odpowiadają na podstawowe pytania o granice pomiędzy ochroną danych osobowych, ochroną prywatności a dostępem do informacji publicznej. Mnożą się zatem wątpliwości co do tego, jakie informacje muszą być udzielone w ramach jawności działalności organów władzy publicznej, a jakie nie powinny być poddawane kontroli społecznej. To zaś sprawia, że powstaje wrażenie konfliktu pomiędzy prawem do ochrony danych i prawem do informacji publicznej. Czy konflikt taki rzeczywiście istnieje?

Dla rozstrzygnięcie tej kwestii należałoby się posłużyć normami konstytucyjnymi. Właśnie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza jej art. 47 i 51, nie dają podstaw do twierdzenia, iż mógłby nastąpić jakikolwiek konflikt pomiędzy prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej.

Art. 47 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skorelowany z nim art. 51 ust. 1 i 2 stanowi natomiast, iż nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Należy także zwrócić uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z kolei art. 61 Konstytucji daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów. Ograniczenie w realizacji tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W doktrynie podkreśla się, że prawo dostępu obywateli do informacji jest warunkiem racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych – np. decyzji wyborczych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83).

Zestawienie tych przepisów wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozdzielił dwie sfery: sferę prywatności chronioną przepisami art. 47 i 51 Konstytucji, oraz sferę działań publicznych, o której mowa w jej art. 61, będącej pod kontrolą społeczną poprzez dostęp do informacji o działalności publicznej organów publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Tak jak ustawa o ochronie danych osobowych stanowi dopełnienie normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 51, tak ustawa o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje, wyrażone w art. 61 Konstytucji, ogólne zasady korzystania z prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne poprzez określenie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej oraz wskazanie właściwych w tym zakresie organów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na zasadach i w trybie określonym w jej przepisach, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Informacją publiczną – jak stanowi art. 1 ust. 1 – jest każda informacja o sprawach publicznych.

Kluczowe znaczenie dla stosowania tej normy ma zdefiniowanie pojęcia „sprawy publicznej”. W języku polskim „publiczny” oznacza „dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją, itp., ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny” (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1999, t. 2, s. 1022). W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca określił zakres informacji mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Ich katalog jest przykładowy i nie nosi charakteru enumeratywnego. I jakkolwiek w przepisach ustawy nie sprecyzowano, co tak naprawdę należy rozumieć pod pojęciem informacji publicznej, to właśnie to przykładowe wyliczenie pozwala zorientować się, jakiego zakresu spraw ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 26).

Prawo do informacji publicznej – jak stanowi art. 5 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy – podlega ograniczeniu jedynie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z cytowanych przepisów, na co zwraca się również uwagę w doktrynie, wynika, iż dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco (H. Izdebski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Prawie wszystko jawne. Rzeczpospolita z dnia 29 października 2001 r.)

Należałoby się w tym miejscu zastanowić nad pozycją Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu informacji publicznej. Ustawa o ochronie danych osobowych, w art. 8 stanowi, iż Generalny Inspektor jest organem powołanym do spraw ochrony danych osobowych. Zakres jego zadań został określony w art. 12 tej ustawy. Z jego analizy nie wynika, aby Generalny Inspektor był organem uprawnionym do interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazywania sposobu stosowania tych przepisów w praktyce, a tym samym do decydowania o możliwości udostępnienia informacji publicznej. Nie jest on również właściwy – co należy podkreślić – do oceny zgodności z prawem podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć. W każdym przypadku o udostępnieniu informacji publicznej rozstrzyga podmiot, do którego o te informacje się zwrócono, i który informacjami tymi dysponuje. Wyłącznie do niego należy ocena, po pierwsze – czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a po wtóre – czy udostępnienie tej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa, jak też czy tego rodzaju ograniczenia nie wynikają z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub przepisów o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Rozstrzygnięcia organów władzy publicznej podejmowane – na podstawie konkretnego, precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego – podlegają kontroli instancyjnej i sądowej. Decyzje ostateczne w tego rodzaju sprawach, wydane przez organy władzy publicznej, mogą być – co wynika z art. 16 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaskarżane do sądów administracyjnych.

W przypadku natomiast, gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniana jest wyłączeniem jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, o czym stanowi art. 22 ust. 1. Sądem właściwym do orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1 art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 22 ust. 3).

Analogiczne zasady – w myśl art. 17 – odnoszą się do zaskarżania rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie będących organami władzy publicznej, z tą różnicą, że podmiotowi, któremu odmówiono informacji, służy prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do podmiotów niebędących organami władzy publicznej obowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy np. Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców, który – co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 26 listopada 2002 r. (sygn. II SAB/Kr 69/2002) – jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i tym samym należy do podmiotów objętych dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wyroku z dnia 12 września 2003 r. (sygn. II SAB 91/2003 i II SAB 92/2003) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł natomiast, że do udzielania informacji publicznej w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej są obowiązane również stowarzyszenia, realizujące cele i zadania o charakterze publicznym.

W tym miejscu powróćmy do zasadniczego pytania o wzajemne relacje ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czy rzeczywiście istnieje sprzeczność pomiędzy tymi dwiema regulacjami? Czy naprawdę przepisy ustawy o ochronie danych osobowych utrudniają, a w skrajnych przypadkach wręcz uniemożliwiają realizację prawa do informacji publicznej? Stawiam tezę, że sprzeczności takiej nie ma. Chodzi tu raczej o niezrozumienie przepisów obu tych ustaw przez podmioty obowiązane do ich stosowania.

{przerwa}

A oto kilka przykładów służących zobrazowaniu tezy, że konflikt pomiędzy ustawą o ochronie danych osobowych a ustawą o dostępie do informacji publicznej jest w istocie konfliktem pozornym.

1) Liczne wątpliwości wzbudza, czy w związku z otrzymanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej można udostępnić informacje o przedsiębiorcach, w tym osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, które np. zarejestrowały działalność w danym roku lub otrzymały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Czy udostępnienie tych informacji nie będzie naruszało przepisów ustawy o ochronie danych osobowych?

Wyjaśnienia wymaga, iż zakres przedmiotowy ustawy o ochronie danych osobowych obejmuje wyłącznie przetwarzanie danych dotyczących osób fizycznych, co wynika z art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż ustawa określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Za dane osobowe, zgodnie z art. 6 ust. 1, uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Ustawa o ochronie danych osobowych nie ma zatem zastosowania do przetwarzania informacji o podmiotach innych, niż osoby fizyczne, w szczególności – o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz podmiotach prowadzących działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), a w uprzednim stanie prawnym – ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), przy czym – co należy podkreślić – chodzi o takie informacje, które identyfikują podmiot w obrocie gospodarczym i ściśle wiążą się z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA 3389/01) orzekł, że ochrona danych osobowych „nie odnosi się do danych indywidualnych dających się powiązać z podmiotem gospodarczym albo inną osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, mimo, że dane te tworzą wspólnie z danymi osobowymi jedną kategorię danych jednostkowych”. W uzasadnieniu do tego wyroku czytamy również: „Jeżeli przedsiębiorca objął zakresem danych indywidualnych dotyczących firmy swoje dane osobowe, w sytuacji, gdy dane te pokrywają się, nie może on jako osoba fizyczna domagać się ochrony swoich danych osobowych, które są wykorzystywane nie jako dane osobowe, lecz jako dane firmy. Decydując się na utożsamianie tych danych godzi się tym samym na szersze ich ujawnianie i słabszą ochronę”.

Ponadto, zgodnie z art. 7a ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej, który na podstawie art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1808) zmienionego ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 225, poz. 1636) zachował moc do dnia 30 września 2008 r., „Ewidencja działalności gospodarczej jest jawna i dane w niej zawarte nie podlegają przepisom ustawy /…/ o ochronie danych osobowych.”

2) Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej powstaje również pytanie, w jakim zakresie mogą i powinny być udostępniane informacje o osobach pełniących określone funkcje w organach i instytucjach, o których mowa w jej art. 4 ust. 1, oraz osobach, które są w nich zatrudnione.

Art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art.4 ust.1, w tym o „/…/ organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach /…/”. Art. 4 ust.1 tej ustawy stanowi z kolei o władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w szczególności wymienia organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

O ile zakres podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest opisany w sposób dający możliwość ustalenia, o które jednostki organizacyjne chodzi, o tyle nie jest jasne, czy jest to jedynie informacja o osobach pełniących funkcje kierownicze, czy o wszystkich pracownikach instytucji wymienionych w art. 4 ust.1. Nie jest bowiem zrozumiałe sformułowanie: informacja o osobach sprawujących (w nich) funkcje. Literalne brzmienie przepisu wskazywałoby, że chodzi jedynie o informacje o osobach w jakiś sposób wyróżnionych pełnioną funkcją i ich kompetencjach, nie zaś o wszystkich pracownikach. Wówczas bowiem wydaje się, że dyspozycja tego przepisu powinna uwzględniać również osoby w tych organach i instytucjach zatrudnione i ich kompetencjach.

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne znaczenie będzie zatem miało orzecznictwo sądowe. Jeszcze przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 marca 1996 r. (sygn. I ACr 33/96) orzekł, iż „Podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.)”. W wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r. (sygn. II SA 686/99) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zaś pogląd, że cyt.: „błędnym jest twierdzenie, iż imię i nazwisko oraz stanowisko pracownika państwowego (z wyjątkiem służb specjalnych) lub samorządowego podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy /../ o ochronie danych osobowych /…/.”

W świetle natomiast stanowiska Sądu Najwyższego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 19 listopada 2003 r. (sygn. I PK 590/02) – a więc w momencie, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej już obowiązywała – takie informacje o pracowniku, jak jego imię i nazwisko są ściśle związane z wykonywaniem obowiązków służbowych. Z uwagi na to mogą być wykorzystywane przez pracodawcę – także bez zgody osoby, której one dotyczą. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, iż „najistotniejszym składnikiem zakładu pracy /…/ są ludzie, a funkcjonowanie zakładu wiąże się nierozłącznie z kontaktami zewnętrznymi /…/. Dlatego pracodawca nie może być pozbawiony możliwości ujawniania nazwisk pracowników, zajmujących określone stanowiska w ramach instytucji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sparaliżowania lub poważnego ograniczenia możliwości działania pracodawcy, bez żadnego rozsądnego uzasadnienia w ochronie interesów i praw pracownika. /…/ Imiona i nazwiska pracowników widnieją na drzwiach w zakładach pracy, umieszcza się je na pieczątkach imiennych, pismach sporządzanych w związku z pracą, prezentuje w informatorach o instytucjach i przedsiębiorstwach, co oznacza, że zgodnie z powszechną praktyką są one zasadniczo jawne”.
Konkluzja jest zatem jednoznaczna – ustawa o ochronie danych osobowych nie stanowi przeszkody do ujawniania podstawowych danych osób zatrudnionych w organach i instytucjach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pojawia się jednak pytanie o zakres informacji o pracownikach, które mogą być na tej podstawie ujawnione i które uzyskać może praktycznie każdy, kto się o to zwróci. Czy zgodne z prawem będzie np. udostępnienie imiennego wykazu wszystkich pracowników zatrudnionych w urzędach miejskich wraz z podaniem poszczególnych składników ich wynagrodzenia oraz ewentualnych innych przychodów związanych z pracą w urzędzie (typu ryczałty na samochody, telefony itp.). Po analizie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wydaje się, aby można było wysnuć wniosek o prawie do żądania takich informacji. Również orzecznictwo sądowe idzie w kierunku zaliczenia takich informacji do sfery prywatności. W uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93) Sąd Najwyższy (w składzie 7 sędziów) stwierdził, iż ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia za pracę jego pracowników może stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika chronionego przepisami art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

W tym kontekście należałoby zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt tego zagadnienia. Mianowicie, chodzi o dopuszczalność publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów z kontroli zawierających imiona, nazwiska i stanowiska osób odpowiedzialnych za stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret drugie, mówi o udostępnianiu danych publicznych, w tym dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. W tego rodzaju przypadkach – zgodnie z tym, o czym była mowa wyżej, udostępnienie informacji obejmujących imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika danego podmiotu, nie będzie naruszało przepisów o ochronie danych osobowych.

W opracowaniu wykorzystano materiały dostępne na stronie internetowej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (www.giodo.gov.pl) oraz niektóre z tez z referatu E.Kuleszy wygłoszonego na seminarium pt. „Ochrona danych osobowych a dostęp do informacji publicznej – prawa komplementarne, czy wzajemnie sprzeczne” w Gdyni, maj 2003 r.

Następną, równie istotną jak poprzednia, kwestią jest wskazanie dopuszczalnego zakresu danych i informacji dotyczących osób sprawujących funkcje publiczne, które mogą być udostępniane w ramach dostępu do informacji publicznej.

Powoływany już art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi o osobach sprawujących funkcje w organach i ich kompetencjach. Jednocześnie art. 5 tej ustawy poddaje ograniczeniu prawo do informacji publicznej z uwagi na określone przepisy i wartości, precyzując zarazem, iż ograniczenie to nie dotyczy informacji mających związek z pełnieniem przez daną osobę funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tej funkcji. Z tego zestawienia zdaje się wynikać, iż – co do zasady – każda informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, co nie oznacza jednak, iż każda informacja podlega udostępnieniu. W grę wchodzi bowiem ograniczenie z art. 5 ust. 1 i 2, tzn. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby. Zatem takie informacje, które nie mają związku z pełnieniem przez określoną osobę funkcji publicznej podlegają ochronie, chyba że – co wynika wprost z ustawy – osoba ta zrezygnuje z ochrony (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych…, s. 31).

Inną kwestią jest, że prywatność osoby publicznej, i to zarówno tej pełniącej swoją funkcję na szczeblu państwowym, jak i lokalnym, może być przedmiotem mniejszej ochrony, a jednocześnie zwiększonego, i w większości przypadków uzasadnionego i zrozumiałego zainteresowania. Dostępność takich informacji z natury rzeczy jest większa. Wkroczenie w sferę prywatności nie powinno jednak nigdy prowadzić do zaniku tego prawa. Osoba publiczna, jak każda inna może powoływać się na istnienie pewnego obszaru jej prywatności. Nie można więc przyjąć tezy, w myśl której przynależność określonej osoby do sfery zainteresowania publicznego skutkuje nieograniczonym dostępem do informacji o jej życiu prywatnym.

Do kwestii tej w sposób ogólny odniósł się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 1997 r. (sygn. II SA/Wr 929/96). Stwierdził, iż ochrona prywatności nie obejmuje ani działalności publicznej osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

W tym kontekście nie będzie informacją publiczną informacja o prywatnym adresie zamieszkania osoby pełniącej funkcję publiczną. Taka informacja, z racji tego, że nie można jej zaliczyć do kręgu informacji związanej z pełnieniem funkcji publicznej, podlega ochronie zarówno na postawie ustawy o ochronie danych osobowych, jak i ze względu na sferę prywatności.

Z orzecznictwa sądowego wynika natomiast – w przeciwieństwie do tego, że informacje o wynagrodzeniu szeregowych pracowników podlegają ochronie dóbr osobistych – iż nie są taką ochroną objęte informacje o wynagrodzeniu osób sprawujących określone funkcje publiczne. W wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. (sygn. akt III ARN 57/95) Sąd Najwyższy orzekł, iż zakaz ujawniania wynagrodzenia przez pracodawcę, ze względu na zakaz naruszania dóbr osobistych, będzie tylko wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można zaliczyć do sfery prywatności pracownika. Sąd zauważył jednocześnie, iż dopuszczalne jest publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia bez zgody danej osoby, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną. W wyroku z dnia 8 lutego 1993 r. (sygn. akt I SA 1254/93) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż za podaniem do wiadomości publicznej informacji o wysokości wynagrodzenia burmistrza, jego zastępcy oraz skarbnika gminy przemawia jawność życia publicznego. Ze względu na fakt, iż stanowiska te mają charakter publiczny, „/…/ społeczność lokalna ma prawo wiedzieć, jak są wykorzystywane środki pieniężne gminy i jakie jest wynagrodzenie osób zajmujących określone stanowiska w samorządzie terytorialnym”. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 926/96) orzekając, iż „wysokość wynagrodzenia członków zarządu gminy (wójta, burmistrza i ich zastępców) nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się z ich funkcją publiczną”.

Tożsame stanowisko funkcjonuje w odniesieniu do wynagrodzenia prezesa spółdzielni mieszkaniowej. W wyroku z dnia 12 września 2001 r. (sygn. V CKN 440/2000) Sąd Najwyższy – Izba Cywilna orzekł, iż pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni mieszkaniowej może być w konkretnych okolicznościach uznane za działalność publiczną, w związku z czym możliwe jest ujawnienie informacji o wysokości jego wynagrodzenia, bez jego zgody, bowiem wiąże się ona bezpośrednio z pełnioną przez niego funkcją.

3) Wątpliwości wzbudza też kwestia uprawnienia organów gminy do udostępniania – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – danych osobowych najemców lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Podstawę do udostępnienia danych w wyżej opisanym przypadku może stanowić art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, iż udostępnianiu podlegają informacje o majątku publicznym, w tym m.in. pomocy publicznej (lit. g).

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach określonych w powołanej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Jak natomiast stanowi art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, a także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 1,3 i 5). Ustawa nakłada zatem na gminy obowiązek poddania społecznej kontroli procesu wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Formą takiej kontroli może być podanie do wiadomości lokalnej społeczności danych osób, którym lokale takie zostały przydzielone.

4) Do częstych należą przypadki odmowy udostępnienia informacji z powołaniem się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych w sprawach, w których obowiązek takiego udostępniania wynika wprost z obowiązujących przepisów. W wielu przypadkach podmioty mające do rozstrzygnięcia kwestię dopuszczalności udostępnienia określonych informacji przyjmują niezrozumiałą zasadę prymatu ustawy o ochronie danych osobowych, czy też prymatu „tajności” danych, mimo, że istnieją przepisy wprost uprawniające, bądź też nakazujące udostępnianie informacji. Przykładem może być kwestia udostępniania danych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Zgodnie z jej art. 19 ust. 1, na organach administracji spoczywa obowiązek udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, w szczególności zaś udostępnieniu podlegają informacje wskazane w ust. 2 pkt 1 – 32 powołanego przepisu. Dla przykładu, są to decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), decyzje o zmianie lasu na użytek rolny – na postawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) – wydawane dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 i 7 Prawa ochrony środowiska), wnioski o wydanie zezwolenia oraz zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 19 ust. 2 pkt 24e Prawa ochrony środowiska). Organy administracji właściwe w sprawach, o których mowa w ust. 2, są obowiązane do prowadzenia publicznie dostępnych wykazów danych o powyższych dokumentach. Zawartość takiego wykazu określona została w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz. U. Nr 110, poz. 1058). Dla każdego dokumentu, o którym dane zamieszczone są w wykazie obowiązkowo prowadzona jest karta informacyjna według wzoru dla danej kategorii dokumentu (np. odrębna dla wniosków o wydanie decyzji, o udzielenie wskazań lokalizacyjnych, o ustalenie programu dostosowawczego i odrębna dla decyzji i postanowień oraz wskazań lokalizacyjnych). Z załącznika do w/w rozporządzenia, w którym określone zostały wzory takich kart wynika, że udostępnieniu podlegają m.in. dane wnioskodawców (takie jak imię, nazwisko lub nazwa jednostki organizacyjnej, siedziba, adres, REGON) oraz nazwa podmiotu, którego decyzja lub postanowienie dotyczy. Poza udostępnieniem danych we wskazanym wykazie, udostępnieniu podlegają również dokumenty, o których informacje zawiera wykaz, a które również zawierają dane osobowe, np. wnioski, decyzje, postanowienia.

5) Wątpliwości budzi również kwestia dopuszczalności udostępniania informacji o tym, komu i w jakiej kwocie zostały umorzone zaległości podatkowe. W kręgu zainteresowania pozostaje w szczególności kwestia dotycząca możliwości udostępniania informacji o umorzeniu zaległości podatkowych, gdy decyzja o umorzeniu zapadła przed 1 stycznia 2002 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Możliwość udostępniania informacji o osobach fizycznych, którym umorzono należności z tytułu podatku należy rozważać na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, iż udostępnianiu podlegają informacje o majątku publicznym, w tym m.in. majątku jednostek samorządu terytorialnego, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

W wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (sygn. II SA/Lu/507/02), dotyczącym właśnie udostępnienia informacji o umorzonych zaległościach podatkowych, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie orzekł, iż w świetle art. 299 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) „organy podatkowe mimo istnienia tajemnicy skarbowej, o której stanowi art. 293 § 1 obowiązane są udostępnić informacje wynikające z akt podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy /…/ o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym. Pod pojęciem majątku nie ulega wątpliwości, że wchodzi umorzenie zaległości podatkowej dokonane decyzją na rzecz określonego podatnika i w określonej kwocie zaniechanie poboru takiej należności /…/ bo stanowi to formę pomocy publicznej z majątku Skarbu Państwa lub z majątku jednostek samorządu terytorialnego”. W wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1060/2004) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednakże, iż w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dane podatników mogą być ujawnione jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd odwołał się właśnie do statuującego tajemnicę skarbową art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, jako uniemożliwiającego udostępnienie informacji o konkretnych podatnikach.

Na kwestię możliwości udostępniania informacji o podatnikach, którym umorzono zaległości podatkowe, należałoby jednak spojrzeć przez pryzmat przepisów regulujących zasady gospodarowania finansami publicznymi. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, iż zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. art. 16a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa sporządzają wykaz podatników będących przedsiębiorcami, którym umorzyli zaległości podatkowe z tytułu podatków i opłat lokalnych oraz podatników podatku rolnego i leśnego, którym umorzyli zaległości podatkowe w kwocie wyższej niż 100 złotych. Wykaz ten podawany był do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie, odpowiednio, w siedzibie urzędu gminy, starostwa powiatowego albo urzędu marszałkowskiego. Zatem dane dotyczące wyżej wskazanej kategorii podatników były danymi jawnymi, a w konsekwencji – odmowa ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek tajemnicę ustawowo chronioną – nieuzasadniona.

Podkreślenia wymaga też, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – stanowiącym rozwinięcie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego – „Finanse publiczne są jawne”, zaś jawność tę, jak stanowi ust. 3 powołanego przepisu, wyłącza się jedynie w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za tajemnicę państwową na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. O jawności działalności organów gminy oraz gospodarki finansowej gminy stanowią również – odpowiednio – art. 11b ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Analogiczne przepisy zawarte są w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – art. 8a ust. 1 i art. 61, oraz ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – art. 15a ust. 1 i art. 72.

Powołane wyżej przepisy, a przede wszystkim art. 61 Konstytucji, obowiązywały przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama zatem norma konstytucyjna stanowić mogła samodzielną podstawę do żądania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej. Informacji o umorzeniu zaległości podatkowych nie można zatem uznać za nie podlegające udostępnieniu z tego tylko względu, że pochodzą z okresu, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej jeszcze nie obowiązywała. Takie stanowisko wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r. (sygn. II SA 717/2001). W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Ponadto, bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucyjnych, gdy w życie nie weszła jeszcze ustawa zwykła przewidziana w przepisach, jest możliwe wówczas, gdy nie stoi temu na przeszkodzie nieprecyzyjność konstytucyjnych sformułowań, która mogłaby być dowolnie interpretowana przez organy administracyjne. Tezę o bezpośrednim stosowaniu przepisów konstytucyjnych znaleźć można również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. (sygn. II SA 1956/2002).

Ponadto, w literaturze przedmiotu funkcjonuje pogląd, w myśl którego informację publiczną stanowi każda istniejąca informacja o sprawach publicznych, niezależnie od daty jej wytworzenia. Dotyczy zatem również materiałów archiwalnych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych …, s. 33).

Analogiczne do wyżej wskazanych rozwiązania zawiera również aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). W art. 12 ust. 1 stanowi bowiem, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada ta doznaje ograniczeń wyłącznie w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych (art. 12 ust. 2). Jawność gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana – jak stanowi art. 12 ust. 3 pkt 7 powołanej ustawy – poprzez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, albo umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 i 2a, Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości informacje obejmujące wykaz udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji, wskazując osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, których te poręczenia i gwarancje dotyczą, jak też wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym umorzono zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłaty prolongacyjne w kwocie przewyższającej 5 000 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Co istotne, podanie drugiego z wymienionych wykazów do publicznej wiadomości, nie narusza przepisów o tajemnicy skarbowej (art. 13 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

Art. 14 pkt 2e stanowi zaś wprost, iż zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i podaniem przyczyn umorzenia.

Reasumując, po ponad pięciu latach obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej jest oczywistym, że stała się ona istotnym elementem życia publicznego. Obywatele korzystają z prawa dostępu do informacji publicznej i coraz częściej dochodzą tego prawa na również na drodze sądowej. Nie można jednak nie zauważyć, że świadczy to o tym, iż organy publiczne zobligowane przez ustawodawcę do udostępniania informacji publicznej niechętnie wywiązują się z tego obowiązku. Praktyka funkcjonowania ustawy wskazuje wręcz na próby omijania jej przepisów. Pretekstem ku temu są nader często przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, powoływane – częstokroć bezzasadnie – jako podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej.

About Redakcja 244 Articles
Omni Modo to po łacinie „na każdy sposób”. Nazwa naszej firmy to nie przypadek. Na każdy sposób chcemy bowiem pokazywać klientom nasze doświadczenie, profesjonalizm i sukcesy w dziedzinie ochrony danych osobowych.